大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源的形成環(huán)境、存在形態(tài)、存儲格式、業(yè)務流程、交互方式和傳遞途徑等都發(fā)生了前所未有的新變化，給檔案工作帶來了機遇和挑戰(zhàn)，這是國家各級檔案主管部門、各級各類檔案管理機構和檔案從業(yè)人員需要深入思考和研究的新問題。2015年9月，國務院發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，將大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略納入國家戰(zhàn)略進行全面推行。廣東、遼寧、貴州、北京等多個省市先后設立了省級、市級大數(shù)據(jù)管理局，目的在于協(xié)助各級政府制定、組織和實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，促進政務部門間公共數(shù)據(jù)共享使用和業(yè)務數(shù)據(jù)的科學管理，提升跨部門、跨機構間政務服務的能力、水平和效率，形成了電子政務系統(tǒng)的頂層設計、集約建設和政府信息資源集成管理與有效利用的政務信息化工作新生態(tài)。

大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息化工作的新格局

以大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈為代表的新一代信息技術正在電子政務領域得到深入、廣泛的應用，助推了國家、政府和社會組織的機構改革和職能重塑。自2014年2月以來，全國各地如廣東省大數(shù)據(jù)管理局、北京市大數(shù)據(jù)管理局等大數(shù)據(jù)管理機構紛紛成立，并陸續(xù)開展省市級電子政務系統(tǒng)的頂層設計、整體部署和全面建設，這使得我國各級政府不僅建成了高度融合的電子政務信息化工作環(huán)境，形成了區(qū)域性電子政務平臺共建共享和專業(yè)化運行與快速發(fā)展的新技術生態(tài)環(huán)境，而且開始了基于大數(shù)據(jù)技術有效開展政府信息資源的集約化管理、共享化服務和智能化決策的新模式，形成了以政府大數(shù)據(jù)管理機構為支撐的政務信息化系統(tǒng)的低成本建設、高效率運行和專業(yè)化運維的新局面，開啟了電子政務系統(tǒng)和政府信息資源現(xiàn)代化治理的新行動。工商、稅務、科技、住房、國土資源、財政、教育、質監(jiān)等各類政務辦公與行政審批等政府業(yè)務系統(tǒng)都逐步遷移和部署在大數(shù)據(jù)管理機構統(tǒng)一建設的電子政務平臺，各類政府業(yè)務形成的管理類、業(yè)務類和行政審批類的文件、數(shù)據(jù)和信息也都統(tǒng)一存儲在大數(shù)據(jù)管理機構設計、管理和維護的政務云數(shù)據(jù)中心，形成了大數(shù)據(jù)治理模式下電子政務工作的新格局（如圖所示）。

大數(shù)據(jù)治理模式下電子政務系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交互圖

從職能劃分角度看，各級政府設立的大數(shù)據(jù)管理機構主要從事以下相關工作：

其一，在戰(zhàn)略層面，研究、制定和組織實施各地區(qū)的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和行動指南，引導和推動大數(shù)據(jù)研究和應用工作，促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其二，在戰(zhàn)術層面，建立健全電子政務的制度體系和運行機制，組織制定與大數(shù)據(jù)的收集整理、長期保存、開放審核、共享應用等相關工作的業(yè)務規(guī)范、技術標準、考核指標和實施路線；推動智慧城市建設、工業(yè)化與信息化的高層次深度融合，以及全社會大數(shù)據(jù)工作機制的形成與發(fā)展。

其三，在實施層面，組織、協(xié)調和負責電子政務系統(tǒng)、政務云數(shù)據(jù)中心、政府各類數(shù)據(jù)資源共享與交換、網(wǎng)上辦事大廳等電子政務項目的管理、軟硬件基礎設施平臺、運行環(huán)境和政務應用系統(tǒng)的建設工作，協(xié)調政府信息資源的共建與共享；推動電子政務相關業(yè)務規(guī)范和技術標準的落地實施；統(tǒng)籌協(xié)調電子政務安全保障體系建設，負責信息安全等級保護、應急協(xié)調和數(shù)字認證，以及開展大數(shù)據(jù)工作的績效考核、監(jiān)督管理、系統(tǒng)測評認證等相關工作。

其四，在數(shù)據(jù)層面，協(xié)調推進各類數(shù)字信息資源的整合及共享；負責政府、企業(yè)各類大數(shù)據(jù)的采集、統(tǒng)計、分析、報告等相關工作，基于大數(shù)據(jù)進行分析和研究，挖掘大數(shù)據(jù)價值，提供資政報告、輔助領導決策，為政府、企業(yè)和社會提供多元化的數(shù)據(jù)服務。

通過分析各地大數(shù)據(jù)管理機構的職能，不難發(fā)現(xiàn)，電子政務應用系統(tǒng)及其軟硬件基礎設施平臺、云數(shù)據(jù)中心的共建共享，政務系統(tǒng)間公共數(shù)據(jù)的一致與共享，政府信息化的頂層設計、基礎設施的集約化建設、信息化系統(tǒng)的專業(yè)化運維、網(wǎng)絡與系統(tǒng)的安全保障與監(jiān)管、政府信息化工作的監(jiān)管、考核、評估與認證等工作將統(tǒng)一由大數(shù)據(jù)管理機構來負責。以往煙囪式、各自為政的信息化建設模式將逐漸被集約化的共建共享和IT專業(yè)化的運行服務所代替，云計算模式、系統(tǒng)化監(jiān)管和智能化業(yè)務將是電子政務工作的新型生態(tài)環(huán)境。政府開展各項業(yè)務過程中形成的各類有價值的數(shù)據(jù)、文件和信息將統(tǒng)一保存在大數(shù)據(jù)管理機構建設和維護的云數(shù)據(jù)中心，各類共享的、基礎的政府數(shù)據(jù)如人口、法人、地理、工商、稅務等公共數(shù)據(jù)，將會以“一個部門一次形成、多個部門多次共享使用”的方式最大限度地發(fā)揮其價值和作用。這不僅大大提升了各級政府的辦事能力和工作效率，而且能夠將政府信息資源在形成辦理、審批簽發(fā)階段就實行集中管控和共享使用，為政府部門歸檔和管理政務信息資源提供了良好的網(wǎng)絡系統(tǒng)環(huán)境，對基于系統(tǒng)開展政府信息資源的自動化歸檔和多元化管理提供了信息化條件。

大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源存儲的新生態(tài)

全國各地“大數(shù)據(jù)中心”“大數(shù)據(jù)局”等大數(shù)據(jù)管理機構的設立，在很大程度上解決了電子政務平臺統(tǒng)一建設、政務協(xié)同辦公和技術系統(tǒng)集約化運行維護與持續(xù)發(fā)展的一些關鍵問題，保障了電子政務網(wǎng)絡軟硬件支撐平臺和應用系統(tǒng)的建設、運行以及政府信息資源的統(tǒng)一標準化管理。然而，分析各地政府大數(shù)據(jù)管理機構當前所履行的職能，不難發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)管理機構并沒有明確其所具有的歸檔職能，也沒有規(guī)定統(tǒng)籌協(xié)調各政府部門開展政務數(shù)據(jù)歸檔的業(yè)務工作，對政府信息資源的長期保存政策更是鮮有規(guī)定。按照我國檔案管理的相關要求，任何一個部門都有責任將該部門履職活動中形成的對國家、社會和機構有價值的數(shù)據(jù)和文件進行歸檔。大數(shù)據(jù)管理機構作為國家新成立的重要組織，其信息化職能具有統(tǒng)籌性、引領性和全局性的作用，不僅需要將信息化建設項目的文件進行歸檔，還應結合信息化系統(tǒng)和云數(shù)據(jù)中心的運行與監(jiān)管，與各政府機構、檔案管理機構共同確定電子政務環(huán)境下各級各類政府信息資源的歸檔范圍、歸檔方式和歸檔實施的技術方案。新修訂的《中華人民共和國檔案法》也明確規(guī)定了文件歸檔功能是電子政務系統(tǒng)應具備的、必不可少的功能。由此，針對各級政府建立大數(shù)據(jù)管理機構的現(xiàn)實情況，國家各級檔案主管部門也需要主動作為，分析大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源的存儲與分布狀況，把握政府信息資源“聚合、聯(lián)通、交互、使用”的基本流向和管理規(guī)則，制定數(shù)據(jù)形成者歸檔責任制度，研究不同政府信息資源的整合方式，厘清政府信息資源管理的責權關系，明確政府信息資源形成機構、大數(shù)據(jù)管理機構和檔案管理機構在政府信息資源歸檔實現(xiàn)過程的責任、流程和要求，構建大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源歸檔管理的新模式。

從圖中可以看出，大數(shù)據(jù)管理機構集中建設、管理和運行的電子政務基礎設施平臺和政務云數(shù)據(jù)中心，是能夠支撐工商、稅務、科技、教育、安全、財政、國土資源、住房等各類政府機構電子政務系統(tǒng)的統(tǒng)一部署、可靠運行和安全管控，能夠實現(xiàn)對政府信息資源的集中存儲與安全管理。各政府機構使用各自領域研制的電子政務系統(tǒng)，大量形成政府專業(yè)類信息資源并擁有其管理權限；而大數(shù)據(jù)管理機構則是協(xié)調和統(tǒng)籌管理人口、自然人、住房、稅務等政務基礎數(shù)據(jù)庫和政府機構需要使用的共享類數(shù)據(jù)和文件，所有這些專業(yè)類和共享類政府信息資源統(tǒng)一存儲在政務云數(shù)據(jù)中心，并應根據(jù)電子檔案管理的相關要求對政務信息資源進行歸檔移交。檔案管理機構開展電子檔案管理，則是需要將各類電子政務系統(tǒng)中形成的數(shù)字形式的、有價值的、需要長期保存的政府信息資源進行收集整理、分類組織、質量檢測和統(tǒng)一管理，并根據(jù)需要和授權面向政府機構及社會公眾提供電子檔案的利用服務。

從政府信息資源管理權、存儲地、長期保存和多元利用角度看，大數(shù)據(jù)管理機構運行機制下政府信息資源的存儲、分布、傳輸?shù)确绞綍l(fā)生變化，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是各政府機構不再在本機構內部存儲電子政務環(huán)境下形成的各類數(shù)字形式的政府信息資源，也不會重點關注政府信息資源的實際存放位置及其存儲結構。

二是政府機構業(yè)務人員主要通過電子政務系統(tǒng)存取和訪問本機構形成的專業(yè)領域數(shù)據(jù)、基礎數(shù)據(jù)庫、政府部門間的共享數(shù)據(jù)與文件，以及檔案管理機構提供的歷史記錄。

三是各政府機構形成的現(xiàn)行的、未歸檔的政府信息資源，主要保存在大數(shù)據(jù)管理機構建設和運維的政務云數(shù)據(jù)中心。

四是檔案管理機構需要按照大數(shù)據(jù)管理機構的要求，將政府部門需要使用的各類有助于政務業(yè)務開展的檔案數(shù)據(jù)在政務云數(shù)據(jù)中心中提供信息服務。

五是政府信息資源歸檔業(yè)務的開展與檔案數(shù)據(jù)的移交將會存在“異步”現(xiàn)象。因為按照機構職能劃分，政府機構的業(yè)務人員在政務活動辦理完成后通過系統(tǒng)進行歸檔，而通過“四性”檢測、符合電子檔案管理要求的歸檔電子文件則是需要從政務云數(shù)據(jù)中心遷移到檔案數(shù)據(jù)庫。由于政務數(shù)據(jù)并行在線處理的數(shù)據(jù)量大，數(shù)據(jù)和文件的傳輸與遷移等業(yè)務都需要按照請求依次順序實現(xiàn)，由此前臺的歸檔業(yè)務與后臺的數(shù)據(jù)傳輸很難同步進行。

在電子政務平臺和政務云數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一建設與運行的模式下，政府信息資源歸檔工作需要依賴于電子政務的網(wǎng)絡通信、數(shù)據(jù)傳輸、文件遷移等后臺運行的系統(tǒng)功能來實現(xiàn)，因此，基于系統(tǒng)的自動化、智能化過程處理將是政府信息資源歸檔的主流模式。

大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源歸檔的新模式

大數(shù)據(jù)管理機構的設立，變革了電子政務信息生態(tài)環(huán)境，各級政府的業(yè)務系統(tǒng)已逐漸遷移到統(tǒng)一建設和運行的電子政務云平臺，政府信息資源也都集中保存在政務云數(shù)據(jù)中心。以往的政府機構對檔案管理機構“一對一”的同步歸檔模式將逐漸轉變?yōu)闅w檔業(yè)務驅動下的電子檔案異步傳輸與數(shù)據(jù)遷移模式。這種模式下，政府信息資源歸檔實現(xiàn)的原理、技術、流程和方法都會發(fā)生變革，政府機構、大數(shù)據(jù)管理機構、檔案管理機構之間的權責關系也會發(fā)生變化。這些變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，權責關系復雜化。政府信息資源歸檔過程中，政府機構、大數(shù)據(jù)管理機構、檔案管理機構都各自承擔著相應的職責。歸檔范圍、分類方案、業(yè)務流程、數(shù)據(jù)結構、文件格式和歸檔實現(xiàn)方法等均需要由政府機構、大數(shù)據(jù)管理機構、檔案管理機構共同確定；歸檔實現(xiàn)過程中，政府機構的業(yè)務人員在事項辦理完畢時，通過電子政務系統(tǒng)人工發(fā)送或系統(tǒng)自動發(fā)送歸檔指令、查詢歸檔反饋結果、處理未完成的歸檔任務；大數(shù)據(jù)管理機構在政府信息資源歸檔過程中承擔數(shù)據(jù)交互、數(shù)據(jù)傳輸過程中的網(wǎng)絡通信、數(shù)據(jù)存取訪問和傳輸?shù)陌踩Ｕ系嚷毮埽粰n案管理機構負責檔案接收、“四性”檢測、質量檢查、分類整理、登記和入庫等相關業(yè)務，同時還需要設立專門的電子檔案庫管員對電子檔案數(shù)據(jù)庫進行組織、分類、管理和保護。

其二，系統(tǒng)功能精細化。政府各部門的電子政務系統(tǒng)中增加了電子文件可信歸檔功能，檔案管理系統(tǒng)中增加了電子檔案的“四性”檢測、文件查重、接收入庫功能。為保障政府信息資源在歸檔傳輸、交互過程的安全性，歸檔電子文件通常需要采用數(shù)據(jù)加密、數(shù)字簽名、時間戳和數(shù)字水印等技術進行安全處理；在檔案系統(tǒng)接收時，需要進行解密和認證，保障數(shù)據(jù)通信、交互過程中原始內容的真實性和安全性，并進行質量檢測、杜絕重復歸檔。另外，在政府信息資源歸檔過程中，文件格式、數(shù)據(jù)結構、歸檔數(shù)據(jù)包格式等也都需要在系統(tǒng)中進行精細化的設計和處理。

其三，歸檔實現(xiàn)智能化。納入歸檔范圍的政務信息資源如何捕獲、分類、歸檔、存儲、封裝、鑒定、質檢和進行可行性驗證等，以及歸檔數(shù)據(jù)包如何從政務云數(shù)據(jù)中心遷移到電子檔案數(shù)據(jù)庫中，這些任務的實現(xiàn)是需要歸檔接收系統(tǒng)具有自動化、智能化的處理功能，人工處理幾乎是很難實現(xiàn)的。在政務信息資源歸檔業(yè)務實現(xiàn)過程中，通常需要充分利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術將政府信息資源的分類方案、歸檔范圍、質量檢測、價值鑒定、憑證保護、可信驗證等規(guī)定和要求嵌入電子政務系統(tǒng)中以自動執(zhí)行，因而需要系統(tǒng)能夠具有電子文件的捕獲、分類、組織、格式轉換、歸檔處理和自動移交等相關功能，這是電子環(huán)境下基于系統(tǒng)實現(xiàn)政府信息資源可信歸檔的基本特征。

其四，運行監(jiān)管常態(tài)化?；谙到y(tǒng)開展政府信息資源歸檔，一些功能是由系統(tǒng)基于預先設定業(yè)務邏輯自動實現(xiàn)的，出錯的概率相對較小。當然，還有不少電子檔案管理工作需要人工參與，加之系統(tǒng)中使用的技術方法和業(yè)務規(guī)則會發(fā)生變化，往往會因人員能力的局限和技術方法的變遷出現(xiàn)不同程度的質量問題，譬如轉換后的電子文件格式是否符合國家和行業(yè)的相關標準、歸檔數(shù)據(jù)包封裝的規(guī)范性、電子文件“四性”檢測的完整性、歸檔范圍是否全覆蓋等，都需要人工進行過程管理與控制。由此，電子環(huán)境下政府信息資源歸檔實現(xiàn)過程中，行政監(jiān)管、執(zhí)法檢查、電子檔案質量檢測等都是非常重要的系統(tǒng)功能，未來的電子政務系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)更加需要為管理層、決策層和檔案執(zhí)法人員提供基于系統(tǒng)開展業(yè)務監(jiān)督、質量檢測、過程控制和輔助決策的功能。

以云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈引領的新技術時代，政府職能轉變還在動態(tài)進行中，社會職能分化也在隨需而變。對于政府信息資源歸檔的實現(xiàn)，政府部門將圍繞大數(shù)據(jù)時代國家的政策、制度和政府職能轉變的新趨勢，重點研究如何將政府的政策、制度、技術標準和業(yè)務規(guī)范進行量化，將政策工具嵌入電子政務系統(tǒng)中，實現(xiàn)國家的政策制度、管理方法、業(yè)務流程和信息技術的真正融合。另外，還需要進一步從理論、實踐和技術等多個維度探究更加科學、更加有效的政府資源歸檔和管理的管理模式和技術方法。