【法規(guī)解讀】從檔案利用權(quán)視角考量新修訂《檔案法》

　　2020年6月20日，修訂后的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新修訂《檔案法》）由第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過并以第47號主席令公布，這標(biāo)志著我國依法治檔進(jìn)入了新的歷史階段。與1987版《檔案法》（以下簡稱原《檔案法》）相比，新修訂《檔案法》內(nèi)容更加充實(shí)，制度設(shè)計(jì)更符合檔案工作新的發(fā)展需求，如增加了檔案信息化建設(shè)和監(jiān)督檢查兩大章節(jié)。其中，檔案利用條款的修訂格外引人注目并呈現(xiàn)諸多亮點(diǎn)。本文試圖從檔案利用權(quán)的視角對新修訂《檔案法》檔案利用條款予以分析。

　　總則明示檔案利用權(quán)

　　新修訂《檔案法》第五條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利。”與原《檔案法》相比，除了依然課以法人和公民保護(hù)檔案的義務(wù)，還特別增加了他們也“享有依法利用檔案的權(quán)利”，將“利用檔案的權(quán)利”以宣示性條款列入總則之中。

　　根據(jù)立法技術(shù)要求，總則對于分則具有統(tǒng)轄作用，分則的制定必須遵從總則的指導(dǎo)思想。新修訂《檔案法》在總則中明確賦予法人和公民享有依法利用檔案的權(quán)利，體現(xiàn)出此次修訂堅(jiān)持了“服務(wù)社會(huì)和人民群眾，進(jìn)一步為檔案開放和利用提供便利條件，增加人民群眾的獲得感”的價(jià)值導(dǎo)向。在這一思想的指引下，新修訂《檔案法》涉及檔案利用的條款便有了貫穿始終的原則和精神——檔案利用權(quán)。分則各相關(guān)條款圍繞“檔案利用權(quán)”形成了具有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)整體。與總則對應(yīng)，分則中進(jìn)一步細(xì)化了利用檔案的權(quán)利。新修訂《檔案法》第二十八條和第二十九條分別規(guī)定“單位和個(gè)人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”。

　　此外，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民，還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他工作的需要，“按照國家有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案”。即未開放的檔案，法人和公民也可依法利用。享有利用權(quán)利，意味著可以行使權(quán)利。不過行使檔案利用權(quán)利必須依據(jù)合法的方式，如利用開放檔案要有合法證明，查閱不開放檔案要遵照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　1.縮短檔案控制年限，擴(kuò)大開放檔案時(shí)限范圍

　　新修訂《檔案法》中，社會(huì)各界最為關(guān)注的莫過于檔案控制年限的縮減。它要求“縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會(huì)開放；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會(huì)開放”。與原《檔案法》相比，檔案控制年限由30年縮短為25年，擴(kuò)大了檔案開放的范圍。

　　檔案控制年限，也稱為檔案封閉期，它的縮短順應(yīng)了國際檔案界立法的發(fā)展趨勢。從世界范圍看，早年多數(shù)國家的檔案封閉期為30年。隨著政府管理透明度的日益增強(qiáng)，各國先后出臺《信息自由法》，保障民眾的知情權(quán)。為了保持法律體系的一致性，有些國家開始修訂檔案法律，將檔案封閉期由30年縮短為25年或20年，如新西蘭、澳大利亞、南非。其中，最具代表性的是—向以保守著稱的英國。1958年，英國通過《公共檔案法》，規(guī)定公眾可以查詢封閉50年以上的檔案。

　　1964年，英國著名政治家哈德羅·威爾遜走上政治舞臺，他認(rèn)為檔案封閉期50年太久，應(yīng)該“讓陽光和空氣照進(jìn)檔案”。在他的敦促下，1967年，英國修訂《公共檔案法》，將封閉期由50年減為30年。進(jìn)入90年代后，英國發(fā)布《開放政府白皮書》，明確提出要在確保公民知情權(quán)方面有所作為。1997年，政府決定起草《信息自由法》并最終于2000年通過。依據(jù)該法，公眾通過申請即可查閱大量的官方信息，這徹底顛覆了當(dāng)時(shí)執(zhí)行多年的30年規(guī)則。因而，在經(jīng)過審慎的獨(dú)立調(diào)查后，英國自2013年始，將政府各部門檔案的控制年限由30年進(jìn)一步修改為20年。半個(gè)世紀(jì)以來，英國的檔案封閉期從50年減為30年再減為20年，基本代表了國際檔案界封閉期逐步縮短的演變態(tài)勢。

　　在修訂過程中，既參照了國際慣例，又結(jié)合了我國現(xiàn)狀。譬如針對短期內(nèi)館藏檔案開放鑒定任務(wù)劇增、開放檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)尚需細(xì)化、專業(yè)鑒定人員嚴(yán)重匱乏等客觀事實(shí)，采用了折中的做法，將控制年限確定為25年，兼顧了前瞻性和現(xiàn)實(shí)需要。

　　2.拓展開放檔案主體范圍

　　新修訂《檔案法》另一令人矚目之處是，第十九條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開放檔案?！睂㈤_放檔案的主體由各級綜合檔案館擴(kuò)展為包含其他檔案館在內(nèi)的所有檔案館。雖然它只是簡單的一句話，甚至算不上獨(dú)立的1個(gè)條款，但其影響之大、涉及面之廣不可小覷。其他檔案館包括部門檔案館、企業(yè)檔案館和事業(yè)單位檔案館，其中最為強(qiáng)勁的一支力量莫過于高校檔案館。

　　此項(xiàng)規(guī)定，從制度層面填補(bǔ)了“開放檔案”的漏洞，邏輯上更加周延。單從理論層面講，檔案館保存的所有檔案終將向社會(huì)公開，差別僅在于控制年限的長短。但實(shí)際情況是，部門檔案館、企事業(yè)單位檔案館長久保存著國家各行業(yè)的專業(yè)檔案，具有廣泛的文化、科研、教育價(jià)值。依據(jù)原《檔案法》，開放檔案的行為主體僅限定為國家檔案館，也就是縣級以上各級綜合檔案館和專業(yè)檔案館，并未將部門檔案館、企業(yè)事業(yè)單位檔案館包含在內(nèi)。換言之，這些館，因法律沒有明確賦予其開放檔案的職責(zé)，其形成30年以上的檔案便難以依法公開，導(dǎo)致出現(xiàn)“檔案開放”的巨大漏洞。依據(jù)法理，部門檔案館、企業(yè)事業(yè)檔案館長久保管的檔案，要么向綜合檔案館移交，要么向社會(huì)開放。事實(shí)上，它們卻很少向綜合檔案館移交，而各級綜合檔案館也沒有足夠的空間和專業(yè)隊(duì)伍接收這部分檔案，更遑論為社會(huì)提供服務(wù)。這樣，大量的珍貴檔案價(jià)值便難以充分體現(xiàn)，造成了信息資源的閑置與浪費(fèi)。新修訂《檔案法》從國家層面對現(xiàn)階段我國的狀況作出考量，鼓勵(lì)和支持此類檔案館向社會(huì)開放檔案。此舉將從制度設(shè)計(jì)上大幅度地消除檔案開放的“死角”，為國有檔案“物盡其用”提供法律依據(jù)。盡管并非強(qiáng)制性規(guī)定，只是“鼓勵(lì)與支持”，但就高校檔案館的抽樣調(diào)查情況看，業(yè)界對于開放檔案工作充滿熱情和期待，多表示支持檔案開放，愿意向公眾敞開大門，彰顯檔案價(jià)值，發(fā)揮檔案作用，在信息社會(huì)為檔案行業(yè)爭得一席之位。

　　3.規(guī)范開放檔案的途徑和程序

　　首先，新修訂《檔案法》強(qiáng)調(diào)公布開放檔案目錄的途徑，鼓勵(lì)完善利用規(guī)則。第二十八條規(guī)定：“檔案館應(yīng)當(dāng)通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式，強(qiáng)化服務(wù)功能，提高服務(wù)水平，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供便利?！迸c原《檔案法》相比，該條款特別明確了公布開放檔案目錄的途徑，即“通過網(wǎng)站和其他方式”。

　　這一修改將有效約束、限制檔案部門濫用權(quán)力。早年，受技術(shù)條件的制約，一些檔案館“開放檔案”的標(biāo)志是將編制的開放目錄放置在閱覽室，于是時(shí)常有劃控者搬著開放目錄來劃一通，致使1980年代、1990年代部分被利用者復(fù)印且在公開發(fā)表的文章或史料圖書大量引用過的檔案文獻(xiàn)也被劃進(jìn)了“控”字序列，還有個(gè)別曾經(jīng)全文公布過的檔案，也未能幸免，一并劃了進(jìn)去。無獨(dú)有偶，更有檔案館規(guī)定，利用已經(jīng)解的檔案（即開放檔案）要受行政級別限制，要根據(jù)局級、正處、副處、一般干部來劃分權(quán)限，不能越級利用。新修訂《檔案法》規(guī)定，至少將開放目錄放置在網(wǎng)上。一方面，可幫助、引導(dǎo)利用者迅捷獲取檔案存放地點(diǎn)，滿足公眾自由查閱的需要，利于信息的廣泛傳播。

　　另一方面，也可有效地防范檔案部門朝令夕改，隨意劃控。以名人檔案為例，據(jù)筆者掌握的信息，不少綜合檔案館、高校檔案館都保管著一定數(shù)量的名人檔案，這些人物或?yàn)槁劽谑赖膶W(xué)界泰斗，或是術(shù)業(yè)有專攻的科技精英，他們的日記、書信、手稿等不僅記錄了個(gè)人的成長經(jīng)歷、學(xué)術(shù)成就和社會(huì)貢獻(xiàn)，還折射出近代中國社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程，是研究我國文化教育史、社會(huì)變遷史等不可或缺的第一手史料。由于以前對檔案開放途徑?jīng)]有強(qiáng)制性規(guī)定，檔案保管部門與利用者之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，形成了檔案利用者查檔無門，而檔案館的“故紙堆”卻被“束之高閣”的吊詭怪相。

　　其次，規(guī)范開放檔案的審核程序。新修訂《檔案法》第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見。”

　　該條款科學(xué)地界定了政府信息公開和檔案開放鑒定不同的責(zé)任主體及其承擔(dān)方式，同時(shí)將“增量檔案”的開放鑒定進(jìn)行了分層級處理，將尚未移交進(jìn)館的檔案鑒定工作前置，交由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)。這樣，將有效緩解新修訂《檔案法》實(shí)施后檔案館“存量檔案”鑒定任務(wù)暴增的壓力，可以確保后續(xù)工作持續(xù)穩(wěn)定開展，同時(shí)也便于政務(wù)信息公開與檔案開放的有序銜接。

　　最后，鼓勵(lì)檔案館開展社會(huì)宣傳，發(fā)揮檔案館的文化教育功能。2014年2月，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)的講話中強(qiáng)調(diào)，培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀“要發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，使經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方方面面政策都有利于社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育”，“要用法律來推動(dòng)核心價(jià)值觀建設(shè)”。

　　檔案，是凝結(jié)中華民族價(jià)值取向的一種載體，在社會(huì)主義文化建設(shè)中，檔案館理應(yīng)成為傳承中華文明、傳播民族文化的重鎮(zhèn)，不能缺位。所以，新修訂《檔案法》特別專列一條，要求“檔案館開發(fā)利用館藏檔案，通過開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動(dòng)，進(jìn)行愛國主義、集體主義、中國特色社會(huì)主義教育，傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化，增強(qiáng)文化自信，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”。對檔案館發(fā)揮文化教育功能作出具體指引。

　　劃定檔案利用權(quán)利邊界，開啟權(quán)利救濟(jì)途徑

　　1.為檔案利用權(quán)利設(shè)定邊界

　　著名法學(xué)家張文顯曾指出：“一個(gè)人在為實(shí)現(xiàn)自己的利益而行使權(quán)利時(shí)必須設(shè)想三方面利益：自己的利益，與自己對應(yīng)的義務(wù)人的利益，權(quán)利人義務(wù)人之外的第三者即社會(huì)的利益。只有這三種利益互不沖突，和諧一致，權(quán)利才能真正得以實(shí)現(xiàn)?！毙滦抻啞稒n案法》在賦予法人和公民利用檔案的權(quán)利時(shí)，也為該權(quán)利的行使設(shè)定了邊界，其第二十八條規(guī)定“利用檔案涉及知識產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。如檔案館保存有大量的名人手稿、書信、日記，利用者若要復(fù)制、發(fā)表、展覽、攝制、改編、翻譯其中的內(nèi)容，均不得違反《著作權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。著作權(quán)的保護(hù)期為作者終生及其死亡后50年。如果作者在世，利用須征得作者的同意；如果作者過世，則須取得權(quán)利繼承者的許可。而館藏的婚姻檔案、學(xué)籍檔案、病歷檔案等，大多涉及個(gè)人隱私，目前國家正在加快《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》的立法進(jìn)度，檔案利用中如何保護(hù)第三方權(quán)益，也將得以規(guī)范。

　　2.首開檔案利用權(quán)利救濟(jì)途徑之先河

　　法學(xué)界有一句經(jīng)典名言：“無救濟(jì)則無權(quán)利”，亦即權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要法律上的救濟(jì)來保障。法律意義上的救濟(jì)“就是糾正、矯正或改正已發(fā)生或業(yè)已造成傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為……救濟(jì)是一種糾正或減輕性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利在可能的范圍內(nèi)會(huì)矯正由法律關(guān)系中他方當(dāng)事人違反義務(wù)行為造成的后果”。

　　檔案利用權(quán)利的救濟(jì)，則是當(dāng)法人或公民利用檔案的權(quán)利受到侵犯時(shí)，他們可以通過適當(dāng)?shù)姆绞胶颓?，提出申訴與辯解，最終獲得查閱檔案的許可，或者得到合理的裁決。新修訂《檔案法》第二十八條規(guī)定“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人”。首次為檔案利用權(quán)利提供救濟(jì)途徑。建立救濟(jì)機(jī)制，可以有效地緩解利用者與檔案部門的矛盾和沖突，保證檔案部門切實(shí)履行法定義務(wù)，促使利用檔案的權(quán)利完成法定權(quán)利向?qū)嵱袡?quán)利的轉(zhuǎn)化。

　　綜上所述，新修訂《檔案法》涉及檔案利用的條款，既有總則中檔案利用權(quán)利的宣示，又在分則中對有關(guān)主體、客體、行為、結(jié)果加以具體規(guī)定，同時(shí)也對檔案利用權(quán)利行使的邊界加以限定，并設(shè)置了申訴程序，以及義務(wù)主體不依法履行職責(zé)要承擔(dān)的法律責(zé)任，構(gòu)建了一整套以檔案利用權(quán)利為核心，敦促檔案部門切實(shí)履行開放檔案的義務(wù)、檔案部門違反義務(wù)行為后的申訴與追責(zé)的制度體系，為保障檔案利用權(quán)落到實(shí)處提供了強(qiáng)有力的法律支撐。

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　　作者單位：中國政法大學(xué)檔案館

　　文章來源：《中國檔案》2020年第9期