鄭州檔案服務(wù)公司：檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理模型是《檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理工作規(guī)范》的核心?；趯Α督ㄔO(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》和《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》以及《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》的分析，建構(gòu)了一個檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理模型，并具體指明了模型中各要素的關(guān)系和意義。

　　鄭州檔案服務(wù)公司

　　國家檔案局2020年發(fā)布實施《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范第1部分：總則》（DA/T 68.1-2020），其中提到“第三方機構(gòu)通過合同受發(fā)包方委托為其提供中介、咨詢、招標、監(jiān)理及其他服務(wù)”，但檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理應(yīng)如何進行卻無具體闡述。

　　文獻調(diào)研發(fā)現(xiàn)，缺失檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理，易使項目在招投標、方案設(shè)計、實施過程監(jiān)管和項目評價驗收等環(huán)節(jié)因各種主客觀原因出問題。為此，學者們分別提出深化二元監(jiān)督、引進第三方監(jiān)理和強化檔案行政監(jiān)管等對策。

　　總體而言，國內(nèi)對檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理的研究尚處起步階段，尚未形成統(tǒng)一概念術(shù)語，但其對建設(shè)工程監(jiān)理和信息化工程監(jiān)理概念的借鑒，以及對檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理的內(nèi)容認識比較一致，且對在檔案服務(wù)外包項目中引入監(jiān)理制度已達成基本共識。而關(guān)于檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理模型的研究成果寥寥無幾，且基本沿用信息化工程監(jiān)理規(guī)范中的模型框架。

　　01、構(gòu)建檔案監(jiān)理模型的必要性與可行性

　　檔案的唯一性和憑證性要求檔案服務(wù)外包項目不容有失，現(xiàn)實中的檔案服務(wù)外包工作因未開展檔案監(jiān)理已時現(xiàn)隱患和問題，這在很多檔案學者的論文和中國裁判文書網(wǎng)相關(guān)案例中已有披露。檔案服務(wù)外包項目引入檔案監(jiān)理的必要性毋庸贅言。而只有厘清檔案監(jiān)理各要素的關(guān)系，構(gòu)建出科學合理的檔案監(jiān)理模型才能有效指導《檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理規(guī)范》的制定。

　　1.1構(gòu)建檔案監(jiān)理模型的必要性

　　一是清晰認知檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理活動的科學方式。模型通常由目標、要素和關(guān)系三部分構(gòu)成，一個合理的模型應(yīng)該能夠涵蓋系統(tǒng)的各個要素并科學指明各要素間的關(guān)系，使之反映或達成該系統(tǒng)的目標。檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理可被看作一個系統(tǒng)，通過對檔案服務(wù)外包項目和檔案監(jiān)理進行分析，可以抽象概括出檔案監(jiān)理中的關(guān)鍵要素，進而分析他們之間的相互關(guān)系和影響因素，并構(gòu)建檔案監(jiān)理模型。通過模型分析，不僅有助于檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理工作的開展，還能判斷檔案監(jiān)理實踐活動是否科學。

　　二是制定《檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理規(guī)范》的前提。檔案監(jiān)理模型是一個合目標的要素關(guān)系實體，構(gòu)建檔案監(jiān)理模型的目標就是監(jiān)督指導檔案服務(wù)外包項目，保障其可高質(zhì)量完成，這與《檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理規(guī)范》的目標是一致的。因此可以說，檔案監(jiān)理模型是科學抽象反映檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理活動的一般框架，可為《檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理規(guī)范》確定內(nèi)容結(jié)構(gòu)和關(guān)系框架。

　　1.2構(gòu)建檔案監(jiān)理模型的可行性

　　《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》與《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》可以為確定檔案監(jiān)理要素和認識檔案監(jiān)理要素的關(guān)系提供指導。特別是《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》中明確提出了“信息化工程監(jiān)理規(guī)范技術(shù)參考模型”，可以為構(gòu)建檔案監(jiān)理模型提供參考。國內(nèi)部分檔案館在實施檔案數(shù)字化外包項目過程中引入了監(jiān)理機制，可為構(gòu)建檔案監(jiān)理模型提供借鑒。

　　如廣東省檔案局、湖南省檔案局、廣東電網(wǎng)等在開展檔案數(shù)字化外包項目前招標采購數(shù)字化監(jiān)理服務(wù)；蘇州君欣悅企業(yè)管理服務(wù)有限公司通過在蘇州市檔案館、姑蘇區(qū)檔案局、蘇州市工商檔案管理中心開展的民國檔案文件級目錄采集監(jiān)理服務(wù)、檔案數(shù)字化加工監(jiān)理服務(wù)、重點民生檔案數(shù)字化成果核驗服務(wù)，對監(jiān)理要素已有一定的認識，初步形成了檔案監(jiān)理的一般規(guī)程。

　　02、檔案監(jiān)理模型構(gòu)建原則

　　2.1法規(guī)遵循原則

　　構(gòu)建檔案監(jiān)理模型時要嚴格遵循現(xiàn)有法律標準中涉及監(jiān)理活動要素和關(guān)系的規(guī)定，以及有關(guān)檔案管理活動的規(guī)定，應(yīng)包含相關(guān)法律法規(guī)制度標準涉及的要素，使所構(gòu)建的模型要素及相互關(guān)系符合法規(guī)文本和精神的要求。

　　2.2行業(yè)適用原則

　　檔案服務(wù)外包項目與建筑工程、信息化工程相比，項目類型多樣，兼具建設(shè)工程的強可視性和信息化工程的弱可視性，在技術(shù)濃度上同時包含勞動密集型和技術(shù)密集型兩種形式；特別需要指出的是，檔案具有不可再生性，必須嚴格保證檔案實體及信息的真實完整可用安全。因此，檔案監(jiān)理模型應(yīng)能適應(yīng)檔案服務(wù)外包行業(yè)所需，不能硬套建設(shè)工程監(jiān)理模型和信息化工程監(jiān)理模型。

　　2.3科學簡明原則

　　檔案監(jiān)理模型是對檔案監(jiān)理活動的系統(tǒng)總結(jié)和抽象提煉，應(yīng)包含檔案監(jiān)理活動中的關(guān)鍵、必備要素，并能理清各要素間的相互關(guān)系，優(yōu)化檔案監(jiān)理流程，使據(jù)此模型開展的檔案監(jiān)理活動效率更高。

　　03、檔案監(jiān)理模型要素解析

　　基于對《建筑法》《招標投標法》《合同法》《政府采購法》《安全生產(chǎn)法》《檔案法》等法律文本和《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》標準文本的深入研究，筆者認為，檔案監(jiān)理模型應(yīng)包含檔案服務(wù)外包項目、安全合規(guī)、監(jiān)理活動主體、監(jiān)理支撐要素、監(jiān)理階段、監(jiān)理內(nèi)容和監(jiān)理手段7個關(guān)鍵要素。

　　3.1檔案服務(wù)外包項目

　　服務(wù)外包項目是檔案監(jiān)理活動產(chǎn)生的前提，監(jiān)理活動是項目管理的一部分。《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》“總則”列舉了“檔案寄存服務(wù)、檔案數(shù)字化服務(wù)、檔案整理服務(wù)、檔案管理咨詢服務(wù)、檔案開發(fā)利用服務(wù)、檔案銷毀服務(wù)等幾種業(yè)務(wù)類型”。［14］此外，發(fā)包方將不屬于國家法律法規(guī)限制范圍內(nèi)的檔案外包給其他機構(gòu)進行管理、委托其為本機構(gòu)提供檔案服務(wù)的項目實際上都屬于檔案服務(wù)外包項目。

　　3.2安全合規(guī)

　　檔案服務(wù)外包，安全合規(guī)尤其重要。檔案監(jiān)理的安全合規(guī)包含兩個方面的要求。一方面是生產(chǎn)安全。檔案監(jiān)理單位要在法律法規(guī)標準規(guī)范允許的范圍內(nèi)，對數(shù)字化服務(wù)全流程進行監(jiān)理，同時對發(fā)包方的服務(wù)外包內(nèi)容和需求進行評估，協(xié)調(diào)各階段發(fā)包方與承包方的溝通與合作，及時發(fā)現(xiàn)并協(xié)調(diào)解決可能存在的安全隱患，確保檔案服務(wù)外包項目安全實施。

　　另一方面是檔案安全。檔案安全包括檔案的實體和信息安全。檔案服務(wù)外包項目的實施對象最終都是檔案實體，因此，在項目實施過程中務(wù)必要保證檔案的安全，其成果應(yīng)不損害并最好能增強檔案及檔案信息安全。

　　3.3監(jiān)理活動主體

　　檔案監(jiān)理活動涉及的主體有發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方和監(jiān)管方。發(fā)包方和承包方毋庸贅述，監(jiān)理方即具有相應(yīng)資質(zhì)或能力的受發(fā)包方委托為其提供監(jiān)理服務(wù)的第三方機構(gòu)；監(jiān)管方即對檔案服務(wù)外包工作中發(fā)包方、承包方、第三方機構(gòu)等相關(guān)主體的行為依法進行指導、監(jiān)督和檢查的機構(gòu)。［15］

　　3.4監(jiān)理支撐要素

　　監(jiān)理支撐要素具體包括法規(guī)標準、合同、監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細則等具有法律效力的文本，監(jiān)理人員，監(jiān)理設(shè)施，監(jiān)管指導等4類要素。監(jiān)理合同是監(jiān)理單位開展監(jiān)理活動的法律依據(jù)，包括監(jiān)理方與發(fā)包方簽訂的合同，發(fā)包方與承包方簽訂的合同，承包方的物資采購合同等等；監(jiān)理規(guī)劃是監(jiān)理工作的指導性文件，包括項目概況、監(jiān)理依據(jù)、監(jiān)理范圍、監(jiān)理目標、監(jiān)理機構(gòu)、監(jiān)理設(shè)施、監(jiān)理工作方法及措施、監(jiān)理工作制度等，由總監(jiān)理工程師主持編制，報發(fā)包方簽認后生效；監(jiān)理細則是專業(yè)監(jiān)理工程師按照監(jiān)理規(guī)劃編制的監(jiān)理工作流程、控制要點、監(jiān)理方法及措施等內(nèi)容的操作文本。

　　監(jiān)理人員是指監(jiān)理單位派駐檔案服務(wù)外包項目開展監(jiān)理工作的專業(yè)人員，包括總監(jiān)理工程師、專業(yè)監(jiān)理工程師、監(jiān)理輔助人員等。監(jiān)理設(shè)施是監(jiān)理單位和發(fā)包方根據(jù)監(jiān)理工作需要為監(jiān)理機構(gòu)配備的辦公和生活設(shè)施工具。監(jiān)管指導是對檔案服務(wù)外包項目具有監(jiān)管權(quán)限的監(jiān)管方提供的對發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方的監(jiān)管指導，確保檔案服務(wù)外包項目合法實施。［16］

　　3.5監(jiān)理階段

　　監(jiān)理階段包括檔案服務(wù)外包項目招標階段、設(shè)計階段、實施階段和驗收階段。檔案監(jiān)理可以涵蓋全部四個階段，也可以由發(fā)包方和監(jiān)理方根據(jù)項目的實際需要確定監(jiān)理的開始和結(jié)束階段。

　　在招標階段，監(jiān)理方應(yīng)協(xié)助發(fā)包方明確項目需求，確定項目實施目標（含遠景目標）及整體意義；幫助發(fā)包方識別投標方案中的隱患和風險，在定標上為發(fā)標方提供專業(yè)咨詢建議；促使發(fā)包方、承包方所簽訂的承包合同在技術(shù)、經(jīng)濟上合理有效。

　　在設(shè)計階段，監(jiān)理方應(yīng)推動發(fā)包方、承包方對項目需求和設(shè)計進行規(guī)范化的技術(shù)描述，為項目實施提供優(yōu)化的設(shè)計方案；促使項目計劃、設(shè)計方案滿足項目需求，符合相關(guān)的法律、法規(guī)和標準，并與項目承包合同相符，具有可驗證性；協(xié)助發(fā)包方、承包方消除設(shè)計文檔在進入項目實施前可預見的缺陷；協(xié)助發(fā)包方完成承包方在項目實施過程中所必需的支持文檔。

　　在實施階段，監(jiān)理方應(yīng)審查項目實施方案的合法性、合理性，及與設(shè)計方案的一致性；促使項目中所使用的產(chǎn)品和服務(wù)符合承包合同及國家相關(guān)法律、法規(guī)和標準；明確項目實施計劃，確保計劃的完整合理且受控。

　　在驗收階段，監(jiān)理方應(yīng)明確項目測試驗收方案的可行性；促使項目在完成時能達到承包合同、法律、法規(guī)和標準的要求；確保承包單位所提供的項目各階段技術(shù)、管理文檔的內(nèi)容和種類符合相關(guān)標準。

　　3.6監(jiān)理內(nèi)容

　　依據(jù)監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理細則，結(jié)合檔案服務(wù)外包項目的特點，監(jiān)理內(nèi)容包括：實施質(zhì)量控制、進度控制、經(jīng)費控制、合同管理、信息管理、安全管理和協(xié)調(diào)（即“三控三管一協(xié)調(diào)”）。

　　3.7監(jiān)理手段

　　監(jiān)理手段是指監(jiān)理機構(gòu)為實現(xiàn)監(jiān)理目標，在開展“三控三管一協(xié)調(diào)”過程中所采取的具體辦法。檔案監(jiān)理手段包括關(guān)鍵環(huán)節(jié)跟蹤、現(xiàn)場巡視、檔案現(xiàn)場抽樣、平行監(jiān)測和例會等。

　　04、檔案監(jiān)理模型建構(gòu)及闡釋

　　通過進一步分析以上要素的關(guān)系后，筆者構(gòu)建了檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理模型。檔案監(jiān)理模型的主體部分由主體關(guān)系和周期控制共同構(gòu)成。主體關(guān)系包括：發(fā)包方與監(jiān)理方，發(fā)包方與承包方，監(jiān)理方與承包方，監(jiān)管方與發(fā)包方、承包方之間的關(guān)系。

　　監(jiān)管方、發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方四方間根據(jù)法律與合同構(gòu)成的法律關(guān)系空間是監(jiān)理方實施監(jiān)理活動的法律空間和權(quán)利來源。周期控制在模型中有兩方面的含義，一方面指各個監(jiān)理階段中“三控三管一協(xié)調(diào)”的總和；另一方面指監(jiān)理方根據(jù)檔案服務(wù)外包項目的特點，在各階段靈活開展“三控三管一協(xié)調(diào)”的行為。監(jiān)理方根據(jù)主體間形成的法定關(guān)系，以及檔案服務(wù)外包項目的特點和需要，靈活運用監(jiān)理手段進行周期控制，構(gòu)成監(jiān)理活動的主體。

　　4.1安全合規(guī)是檔案監(jiān)理的生命線

　　由于檔案的唯一性、憑證性、政治性，檔案監(jiān)理必須把安全合規(guī)審查放在首位。安全合規(guī)是檔案服務(wù)發(fā)包、承包、實施、監(jiān)理乃至監(jiān)管等活動的邊界，處于模型的頂層。發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方關(guān)系的確定，監(jiān)管方對三方的活動及項目的監(jiān)管，監(jiān)理方進行監(jiān)理周期控制和“三控三管一協(xié)調(diào)”及支撐要素中各子實體的形成都必須在安全合規(guī)的要求下進行。

　　4.2明晰的三方關(guān)系是檔案監(jiān)理的法律框架

　　明晰的三方關(guān)系使檔案監(jiān)理能朝著既定目標前進。監(jiān)理方、發(fā)包方和承包方本是平等的市場主體，但發(fā)包方委托監(jiān)理方后，二者形成一種雇傭關(guān)系，在傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系中，被雇傭者處于被支配地位，只能按雇傭者要求提供服務(wù)，難以影響和規(guī)范雇傭者的行為。但在監(jiān)理活動中，發(fā)包方雖是雇傭方，卻同樣是受監(jiān)督的主體，監(jiān)理方要督促發(fā)包方履行承包合同和監(jiān)理合同中的甲方義務(wù)，以保證檔案服務(wù)外包項目順利推進；而承包方接受監(jiān)理方的監(jiān)督，并執(zhí)行監(jiān)理方的整改要求，也需要法律法規(guī)的支持。

　　4.3分階段管理是檔案監(jiān)理的科學路徑

　　該模型強調(diào)在招標、設(shè)計、實施和驗收的每一個階段都進行“三控三管一協(xié)調(diào)”，每個階段都有專業(yè)團隊對需求、資金、目標等加以評估和控制，以確保每個階段目標的達成，從而保證檔案監(jiān)理工作全程可管可控。但這也不是意味著每個檔案服務(wù)外包項目都必須在招標、設(shè)計、實施、驗收的全過程中采購監(jiān)理服務(wù)，發(fā)包方可以根據(jù)自身需要靈活選擇。但無論如何，監(jiān)理機制的引入都能使檔案服務(wù)外包質(zhì)量得到切實保障。

　　4.4周期控制是檔案監(jiān)理的關(guān)鍵

　　周期控制是階段管理和監(jiān)理內(nèi)容的有機組合。在檔案服務(wù)外包項目的每一個階段，應(yīng)根據(jù)實際需要，靈活運用“三控三管一協(xié)調(diào)”手段，使項目監(jiān)理階段、監(jiān)理手段與監(jiān)理內(nèi)容形成一個可控的項目整體周期，這是經(jīng)過建設(shè)工程和信息化工程監(jiān)理工作實踐證明的確保項目高質(zhì)量完成的關(guān)鍵。

　　4.5支撐要素是檔案監(jiān)理的重要保障

　　具有法律效力的文本、監(jiān)理人員、監(jiān)理設(shè)施和監(jiān)管指導等4類監(jiān)理支撐要素是開展檔案監(jiān)理工作的必備基礎(chǔ)。檔案監(jiān)理工作需要監(jiān)理人員根據(jù)法律法規(guī)文件、合同等，在監(jiān)管方的監(jiān)督下，合理利用發(fā)包方和承包方提供的監(jiān)理設(shè)施設(shè)備認真履行監(jiān)理職責，缺失任何一項，檔案監(jiān)理工作都無法順利完成，監(jiān)理效果也無法保證。

　　05、結(jié)語

　　構(gòu)建檔案監(jiān)理模型可為《檔案服務(wù)外包項目監(jiān)理規(guī)范》的制定和出臺奠定堅實基礎(chǔ)。但該模型具有較大的主觀性，其有效性也尚待進一步驗證，仍需進行下一步實證研究工作，這也為該領(lǐng)域后續(xù)研究指明了方向。