浙江檔案數字化服務機構

　　浙江檔案數字化服務機構是一家專門從事檔案數字化服務的機構，主要為政府機關、企事業(yè)單位、文化機構等提供數字化檔案的處理、保管、存儲、檢索等服務。該機構擁有先進的數字化設備和技術，能夠快速、高效地完成檔案數字化工作，并保障檔案的安全性和可靠性。同時，該機構還提供專業(yè)的檔案管理咨詢服務，幫助客戶進行檔案管理、分類、備份等工作，提高檔案利用率和管理效率。

　　1檔案管理服務外包法規(guī)標準建設基本情況

　　1.1國家法規(guī)制度建設情況

　　目前，我國尚未出臺專門的檔案管理服務外包法律法規(guī)。《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法未提及檔案管理服務外包。2011年國家檔案局中央檔案館下發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》已把制定《檔案中介機構管理辦法》列入檔案法制工作的主要任務之中，但據了解目前尚未真正啟動此工作。

　　2012年以來國家檔案局連續(xù)印發(fā)了3個與檔案管理服務外包直接相關的規(guī)范性文件，即《國家檔案局關于切實加強檔案數字化和檔案信息化服務外包管理杜絕失泄密隱患的通知》（檔函〔2012〕103號）、《國家檔案局關于加強檔案托管中的安全管理杜絕失泄密隱患的通知》（檔函〔2013〕271號）和《檔案數字化外包安全管理規(guī)范》（檔辦發(fā)2014〕7號）。這3個規(guī)范性文件要求檔案部門在開展檔案數字化服務外包、寄存服務外包過程中，采取相關有效措施確保檔案實體安全、信息安全。

　　1.2地方法規(guī)制度建設情況

　　我國許多地方出臺的地方檔案法規(guī)對檔案管理服務外包，尤其是服務外包企業(yè)（也稱檔案中介服務機構）做了相關規(guī)定。45個副省級以上地區(qū)（不包括香港、澳門、臺灣，西藏未出臺檔案法規(guī)）頒布的檔案法規(guī)（為本級人民代表大會常務委員會頒布）中，有25個[2]對檔案中介機構（實質上即是檔案管理服務外包供應商）做出了規(guī)定，約占53.3%。

　　其中，30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），有20個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對檔案中介機構作了規(guī)定，約占66.7%；15個副省級城市中，有5個城市對檔案中介機構做出了規(guī)定，約占33.3%。需要說明的是，《北京市實施<中華人民共和國檔案法>辦法》、《海南省實施<中華人民共和國檔案法>辦法》、《吉林省檔案條例》和《山西省檔案管理條例》在修訂前對檔案管理服務外包做出了規(guī)定，而在修訂后則取消了這方面的規(guī)定。

　　因此，目前北京、海南、吉林、山西、重慶、廣西、青海、江西、湖南、江蘇這11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）檔案法規(guī)中沒有對檔案管理服務外包做出規(guī)定，約占33.3%。從條例內容來看，上述25個地方檔案法規(guī)中涉及到人員素質的有12個，大多要求從事檔案管理服務外包的人員具有相應的專業(yè)知識和職業(yè)技能；涉及到業(yè)務范圍的地方檔案法規(guī)有7個，大多以列舉的形式指出檔案管理服務外包包括檔案整理、鑒定、評估、咨詢、寄存等方面；涉及到登記備案的地方檔案法規(guī)有11個，大多要求檔案管理服務外包企業(yè)應當向所在地檔案行政管理部門備案；

　　涉及監(jiān)督指導的地方檔案法規(guī)有9個，大多要求檔案管理服務外包企業(yè)需接受檔案行政管理部門的監(jiān)督和指導；涉及到法律責任的地方檔案法規(guī)有4個，對違反規(guī)定從事檔案服務外包活動的情形予以追究法律責任；此外另有1個地方檔案法規(guī)規(guī)定其他相關部門應制定檔案服務外包工作的管理辦法。此外，浙江省、廣東省、湖南省、溫州市、杭州市、宜昌市、佛山市等七個地方出臺了專門的檔案中介機構管理辦法。這七個地方的規(guī)范性文件大多包含如下內容：

　?。?）指出檔案中介機構從事的是檔案咨詢、整理、保護、鑒定、評估、寄存、數字化、業(yè)務培訓等有償服務活動。

　　浙江檔案數字化服務機構

　　（2）規(guī)定從事檔案中介服務活動，應當遵守法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，遵守職業(yè)道德，遵循自愿、平等、公平、誠信的原則。

　?。?）檔案中介機構應當向當地的檔案行政管理部門備案，提供相應的資料，并定期進行復核。檔案行政管理部門負責對檔案中介機構、執(zhí)業(yè)人員進行指導和監(jiān)督管理，檢查的內容一般包括備案情況，執(zhí)業(yè)人員的培訓情況及業(yè)務水平，辦公場所、設備設施，服務質量、業(yè)務水平，其他合法合規(guī)等情況。檔案中介機構出現違反規(guī)定的情況時，應當取消其備案登記。此外，檔案行政管理部門應當在檔案網站或者其他媒體及時公布檔案中介服務機構和執(zhí)業(yè)人員名單。

　　（4）規(guī)定檔案中介機構必須取得營業(yè)執(zhí)照；有固定場所、設施設備；有相應的檔案咨詢、評估、鑒定、整理、寄存和數字化的資格和能力；配備檔案專業(yè)人員；符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他條件。

　?。?）認為檔案中介服務執(zhí)業(yè)人員應當經過檔案專業(yè)培訓，有獨立從事檔案管理的業(yè)務能力；檔案中介機構應具有兩名以上檔案專業(yè)人員，并有不少于一名取得檔案中級職稱；此外，檔案中介服務執(zhí)業(yè)人員應當在一個檔案中介服務機構執(zhí)業(yè)，不得同時在兩個或兩個以上檔案中介服務機構執(zhí)業(yè)。

　?。?）保密條款、責任條款、簽約條款和收費條款。

　?。?）懲罰和法律責任條款。除了上述共性的條款外，

　　部分地方的檔案中介管理規(guī)定還根據檔案中介機構的行業(yè)特點，做出了以下規(guī)定：

　?。?）湖南省規(guī)定了不能外包的范圍，包括國有檔案的鑒定、銷毀；涉密檔案的整理、數字化；法律法規(guī)禁止委托中介機構進行的其他檔案業(yè)務工作。佛山市規(guī)定檔案中介機構工作人員不得接觸和處理涉密文件檔案、內部（工作秘密）或含有敏感信息的文件檔案。

　?。?）湖南省、佛山市對檔案庫房提出了要求，指出庫房應當滿足建標103-2008《檔案館建設標準》、JGJ25-2010《檔案館建筑設計規(guī)范》規(guī)定的有關檔案防護要求。

　?。?）杭州市指出應加強中介機構的'信用管理，市檔案局應定期更新并公布檔案中介服務機構的執(zhí)業(yè)信息。

　?。?）溫州市、杭州市檔案中介管理規(guī)定指出檔案行業(yè)協會應當制訂行業(yè)規(guī)范、服務標準、執(zhí)業(yè)人員守則，加強行業(yè)指導和行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)服務行為，促進行業(yè)健康發(fā)展。檔案中介服務機構應當加入檔案行業(yè)協會，接受檔案行業(yè)協會的自律監(jiān)督。

　　（5）佛山市特別指出應當符合保密法規(guī)規(guī)定，非涉密檔案中介機構在檔案服務工作中應明確保密責任，成立保密工作領導小組，建立保密管理制度和保密應急機制，明確法定代表人、分管保密工作負責人、重要部門或項目負責人的保密職責。不得違反保密規(guī)定，不得處理涉及國家秘密的文檔以及有關業(yè)務主管部門規(guī)定不得處理的文檔；非涉密檔案中介機構的工作場所、檔案工作人員管理、檔案信息系統(tǒng)和檔案信息設備均應符合相關保密管理要求。

　　1.3國家和行業(yè)標準建設情況

　　目前，我國尚未出臺專門的檔案管理服務外包國家標準或行業(yè)標準。但是，一些國家標準和行業(yè)標準對檔案管理的軟硬件條件和業(yè)務操作要求做出了規(guī)定，檔案管理服務外包供應商在服務過程中宜或應遵守。

　　例如，《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規(guī)范》等對于檔案寄存服務企業(yè)進行檔案庫房建設具有重要的參考意義；檔案數字化服務企業(yè)開展紙質檔案數字化掃描時宜遵循DA/T31-2005《紙質檔案數字化技術規(guī)范》等；檔案整理服務企業(yè)的檔案整理質量宜滿足GB/T11822-2008《科學技術檔案案卷構成的一般要求》、DA/T22-2000《歸檔文件整理規(guī)則》、DA/T13-1994《檔號編制規(guī)則》和DA/T18-1999《檔案著錄規(guī)則》等的要求。值得注意的是，我國正在制定信息技術服務外包標準，一些地方也已出臺有關信息技術服務外包的地方標準，例如，山東省地方標準DB31/T430-2009《信息技術外包服務企業(yè)技術與管理規(guī)范》、深圳市地方標準SZDB/78—2013《金融機構信息技術服務外包質量管理規(guī)范》、國家標準《信息技術服務外包》（共包括5個部分，目前已經送審，待發(fā)布）。這些標準對于我國制定檔案管理服務外包標準具有重要的借鑒作用。

　　浙江檔案數字化服務機構

　　2檔案管理服務外包法規(guī)標準建設現存問題

　　2.1法規(guī)標準建設總體上滯后于實踐需要

　　自1992年以來，我國檔案管理服務外包行業(yè)迅速發(fā)展，規(guī)模越來越大。據黃霄羽不完全統(tǒng)計，截止2012年全國共有376家檔案中介機構。[3]近年來，我國先后出臺了《關于鼓勵政府和企業(yè)發(fā)包促進我國服務外包產業(yè)發(fā)展的指導意見》（財企〔2009〕200號）、《國務院關于促進服務外包產業(yè)加快發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2014〕67號）等一系列支持服務外包產業(yè)發(fā)展的政策文件。

　　2012年全國檔案局長館長會議提出“到2020年全國各級綜合檔案館紙質檔案數字化的數量比2010年翻兩番”的工作目標。[4]2013年，楊冬權在全國數字檔案館（室）建設推進會上進一步提出“存量數字化”的要求。[5]這進一步推動了檔案數字化服務外包的快速發(fā)展。但是，在檔案管理服務外包行業(yè)加速發(fā)展的同時，我國檔案管理服務外包法規(guī)標準較為落后。

　　國家層面，尚未出臺專門的針對檔案管理服務外包的法律、法規(guī)和標準，只有少量規(guī)范性文件和部分間接相關的標準。地方層面，盡管已有許多相關法規(guī)和規(guī)范性文件，但這些法規(guī)和規(guī)范性文件大都停留在宏觀層面，微觀層面少有涉及，可操作性不強。

　　在執(zhí)業(yè)標準、執(zhí)業(yè)規(guī)則、技術手段等方面均處于不完善甚至空白狀態(tài)。[6]由于缺乏專門的標準，發(fā)包方無法正確評價承包商的服務能力，無法科學篩選合格的承包商，無法有效監(jiān)督承包商的業(yè)務操作；承包商不知道如何建立自己的業(yè)務操作程序，不知道從何提升自己服務能力。這導致檔案管理服務外包行業(yè)在發(fā)展過程中面臨諸多法律困境與安全漏洞。

　　2.2對于檔案管理服務外包法律責任規(guī)定不明確

　　在前述25個副省級以上地方檔案法規(guī)中僅有4個提及了檔案中介機構需承擔的法律責任或賠償責任，其他均無提及。一旦在外包過程中出現了檔案丟失、損毀或泄密的事故，發(fā)包方大多只能被動承擔后果，很難借助于法律維護自身權益。例如，筆者在調研時了解到，某綜合檔案館在檔案數字化項目實施中，與承包商發(fā)生商業(yè)糾紛，承包商威脅要將存有檔案數據的硬盤帶走。

　　2.3對檔案管理服務外包從業(yè)人員素質要求不具體

　　目前，檔案管理服務外包從業(yè)隊伍整體素質低、流動率高。許多承包商聘用的一線員工大多只有高中學歷，而相當一部分是實習生或臨時用工。即便是承包商的業(yè)務骨干或項目經理，具有本科以上學歷的也很少。整個行業(yè)中具有過檔案學專業(yè)教育背景的員工極少。而且，絕大多數承包商對員工缺乏必要的業(yè)務培訓。這使得檔案管理服務外包的質量和安全難以保證?，F有地方性檔案法規(guī)制度大多規(guī)定，檔案中介服務機構工作人員應具備檔案學相關專業(yè)知識和職業(yè)技能；而對于從業(yè)人員是否應具有檔案學專業(yè)教育背景、相關工作經驗，是否需要接受相應的業(yè)務培訓，以及培訓機構、培訓內容等均無明確規(guī)定。

　　2.4對檔案管理服務外包基礎設施條件要求不嚴格

　　民營檔案寄存服務商大多沒有專業(yè)的檔案庫房，其庫房多數由廢棄工廠庫房改建而成，而許多庫房連基本的“八防”都做不到，[6]遑論滿足《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規(guī)范》等的要求。但現有地方性檔案法規(guī)制度對于檔案庫房及其保管環(huán)境的規(guī)定大都比較模糊，操作性不強。例如《浙江省檔案中介服務管理辦法》只提出“從事檔案中介服務的場所，必須配備必要的安全保護設施，符合檔案管理的專業(yè)要求”，而何為“必要”，配備安保措施的要求和標準具體指什么，并未指明。[7]

　　2.5缺乏業(yè)務操作指南和服務價格指導

　　現有法規(guī)標準對檔案管理外包業(yè)務操作缺乏具體要求，尤其是對發(fā)包方和承包商之間的檔案交接、承包商的質量控制缺乏詳細規(guī)定，容易造成安全漏洞和質量缺陷。例如，檔案數字化掃描中，一些服務商一味追求提高速度、降低成本，造成一些材質脆弱、不宜使用高速掃描儀的檔案被損毀。一些檔案寄存服務機構采用傳統(tǒng)的開架式按卷盒存放方式保存檔案，工作人員可以看到卷盒上的敏感信息。而且，承包商業(yè)務操作主要依賴于自身經驗，較為隨意，各個承包商之間的業(yè)務標準不統(tǒng)一，將來發(fā)包方之間進行檔案資源整合很困難。對于檔案管理服務外包項目，不同承包商的報價相差很大，以數字化掃描為例，從0.1元一頁到2元一頁不等，各地區(qū)均無收費指南或收費標準，出現了部分小企業(yè)先以低價中標，在項目進行過程中再試圖加價的惡意競爭行為。

　　2.6法規(guī)標準執(zhí)行力差

　　實踐調研發(fā)現，一些地方雖已出臺了有關檔案中介服務的法規(guī)制度，但并沒有嚴格貫徹執(zhí)行。例如，2008年廣東省出臺了《廣東省檔案中介機構備案登記管理辦法》，但實際上截止2014年底也只有12家企業(yè)進行備案登記。這些年，在檔案管理服務外包過程中，出現了一些違反了相關檔案或保密法規(guī)制度的事情，但檔案行政管理部門很少予以依法罰處。目前檔案行政管理部門的監(jiān)管對象多局限于黨政機關和國有企事業(yè)單位，檔案管理服務承包商基本處于中間地帶，對檔案管理服務承包商的管理相對較少甚至疏于管理。

　　3對策建議

　　3.1加快國家層面的立法

　　建議在現有地方法規(guī)、制度的基礎上，積極探索制定國家層面的針對檔案管理外包服務的行政法規(guī)。此類法規(guī)可包括檔案管理服務承包商的指導思想和基本原則、權利與義務、管理體制、設立條件、業(yè)務范圍、人員素質、保管環(huán)境、服務收費、合同簽訂、操作要求、安全保密、法律責任、監(jiān)管機制等內容。[9]通過國家立法，為檔案管理服務外包行業(yè)營造良好的法制環(huán)境，以促進檔案管理服務外包在法制的軌道上快速、健康發(fā)展。

　　3.2完善現有地方法規(guī)制度

　　建議各地方補充、細化和完善現有涉及檔案管理服務外包的法規(guī)制度，特別增加以下內容：

　?。?）對檔案管理服務外包從業(yè)人員政治素質和業(yè)務素質的要求；

　?。?）對檔案管理服務外包從業(yè)人員參加崗前培訓和在崗培訓的要求；

　?。?）對檔案管理服務承包商的檔案庫房、儀器設備、檔案裝具的要求；

　?。?）檔案管理服務承包商的業(yè)務操作程序和服務質量標準；

　?。?）發(fā)包方和承包商檔案交接要求。

　　3.3出臺相關標準指南

　　對于許多暫時不適宜以法規(guī)制度強制要求的領域，可以制定推薦性國家標準、檔案行業(yè)標準?？梢钥紤]出臺《檔案管理服務外包工作規(guī)范：總則》《檔案管理服務外包工作規(guī)范：檔案數字化服務》《檔案管理服務外包工作規(guī)范：檔案寄存服務》（此三者，國家檔案局正在研制），以及《檔案管理服務外包從業(yè)人員職業(yè)道德守則》《檔案管理服務外包價格參考目錄》等標準或指南。

　　3.4借鑒國外有益經驗

　　國外商業(yè)性文件中心歷史悠久，行業(yè)成熟度比較高，建立了結構完備、會員廣泛的行業(yè)協會，如國際文件與信息管理服務行業(yè)協會。PRISM制定了制定的一系列商業(yè)性文件中心的行業(yè)標準、指南和道德準則，包括商業(yè)性文件中心運營標準、建筑標準、災備標準、保險及風險轉移標準、載體設施標準等。[10]這些標準指南緊扣業(yè)務活動，操作性較強，基本涵蓋了商業(yè)性文件中心的主要運營流程和業(yè)務環(huán)節(jié)，對我國制定檔案寄存服務外包標準具有很大的借鑒意義。

　　3.5加強檔案行政執(zhí)法和第三方評估

　　各級檔案行政管理部門依法加強對轄區(qū)內檔案服務承包商的監(jiān)管力度，定期向社會發(fā)布轄區(qū)內檔案管理服務外包承包商的執(zhí)業(yè)信息，建立承包商誠信檔案，定期監(jiān)督、檢查、指導黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)科學發(fā)包?？捎芍袊鴻n案學會等相關行業(yè)協會開展檔案管理服務外包行業(yè)自律，以第三方身份進行承包商服務能力評估與認證。

　　浙江省國家檔案館管理辦法

　　第一章

　　總則第一條為了加強和規(guī)范國家檔案館管理，促進檔案館事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮檔案在經濟和社會發(fā)展中的作用，根據《中華人民共和國檔案法》以及有關法律、法規(guī)，結合本省實際，制定本辦法。

　　第二條本省行政區(qū)域內國家檔案館的規(guī)劃、建設、管理，適用本辦法。

　　第三條本辦法所稱國家檔案館，包括綜合檔案館和專門檔案館。

　　綜合檔案館負責收集和管理本行政區(qū)域國家機構、社會組織和個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的多種門類的檔案，并向社會提供檔案利用服務。

　　專門檔案館負責收集和管理某一專業(yè)領域或者某種特殊載體形態(tài)的檔案，并向社會提供檔案利用服務。

　　第四條國家檔案館是公共服務機構，依法履行保存歷史記錄、提供檔案利用、開展社會教育、推進政務信息公開的職能。

　　第五條國家檔案館應當全面收集檔案，反映歷史真實，確保檔案的完整、準確和安全，方便社會利用，依法履行保密義務。第六條縣級以上人民政府應當加強對國家檔案館工作的領導，將檔案事業(yè)納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，保障檔案事業(yè)發(fā)展所需經費，并列入年度預算。

　　第七條省檔案行政管理部門主管本省檔案事業(yè)，對本省國家檔案館工作實行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協調、監(jiān)督指導。

　　市、縣（市、區(qū)）檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域檔案事業(yè)，對本行政區(qū)域內國家檔案館工作實行監(jiān)督指導。

　　第二章檔案資源建設

　　第八條縣級以上人民政府應當按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分級管理的原則和國家、省有關檔案館網布局的要求設置國家檔案館。

　　省、設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）設置綜合檔案館。省、設區(qū)的市根據需要可以設置專門檔案館，也可以與綜合檔案館合設。城市建設檔案館的設置按有關法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定執(zhí)行。

　　設置國家檔案館必須符合國家和省規(guī)定的條件，經同級檔案行政管理部門審核同意后，報本級人民政府批準。設置國家檔案館的具體條件和申請審核程序，由省檔案行政管理部門商省級有關部門制訂，報省人民政府批準后實施。

　　第九條國家檔案館應當按照職責，擬訂檔案資料收集的具體范圍，報同級檔案行政管理部門核準后實施。

　　第十條綜合檔案館應當根據國家有關規(guī)定確定向本館移交檔案的單位范圍。

　　有關單位應當按規(guī)定向綜合檔案館移交具有長久保存價值的各種門類和形態(tài)的檔案。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

　　第十一條國家檔案館應當按照規(guī)定的期限接收檔案。因特殊情況，需要提前或者延期接收檔案的，按照國家和本省有關規(guī)定執(zhí)行。

　　第十二條各綜合檔案館應當按照政府信息公開的有關規(guī)定，向社會提供現行文件查詢等服務。各級行政機關和有關單位應當按照規(guī)定，及時向本級人民政府設立的綜合檔案館移交有關文件和資料。

　　第十三條縣級以上人民政府應當將檔案的信息化、網絡化建設納入電子政務和信息化規(guī)劃。

　　國家檔案館應當加強電子文件的接收工作，加快傳統(tǒng)載體檔案的數字化，實現檔案的信息化、網絡化。

　　第十四條綜合檔案館應當建立本行政區(qū)域的電子檔案目錄中心。向綜合檔案館移交檔案的單位以及專門檔案館應當定期向綜合檔案館報送電子檔案目錄。

　　電子檔案目錄格式標準由省檔案行政管理部門按電子政務要求和規(guī)范制定。

　　第十五條非國家所有的檔案資料，對國家和社會具有重要保存價值的，鼓勵檔案資料所有人向國家檔案館捐贈或者寄存；國家檔案館接受捐贈的，應當向捐贈者頒發(fā)捐贈證書，并可以給予一定獎勵。

　　第十六條國家檔案館之間，國家檔案館與博物館、紀念館、圖書館之間，應當加強合作和交流，實現信息資源共享。

　　博物館、紀念館、圖書館及其他機構保管的文物、圖書資料同時是檔案的，應當向綜合檔案館提供相關目錄。第三章檔案開放與利用第十七條國家檔案館的下列館藏檔案，應當向社會開放，涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及按國家規(guī)定不宜開放的除外：

　?。ㄒ唬┙▏郧靶纬傻臋n案；

　　（二）建國以后形成的檔案，時間已滿30年的；

　?。ㄈ儆谡畔⒐_范圍的檔案；

　?。ㄋ模┙洕⒖茖W、技術、文化等活動形成的檔案；

　?。ㄎ澹┲卮蠡顒訖n案，進館滿6個月的。

　　國家檔案館開放個人捐贈的檔案，應當征得捐贈人同意。